一、起草背景、過程及決策依據

近年來，隨著農村土地“三權分置”政策的貫徹落實，土地經營權流轉規模不斷擴大，工商企業等社會資本流轉取得土地經營權開展農業經營的情況越來越多。工商企業等社會資本參與帶來的土地集中和大面積經營，涉及承包農戶數量多，容易出現侵害農民權益、耕地“非糧化”甚至“非農化”等問題，有必要強化對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的監管。

原農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》（農經發〔2015〕3號），2018年12月修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》，2021年10月開始施行的《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》均對建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度作出規定。2021年3月，農業農村部頒布了《農村土地經營權流轉管理辦法》，對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核程序及風險防范制度作出規定。2022年1月，國務院辦公廳印發《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發〔2022〕2號），將“工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權審批”列入行政許可事項清單，并明確實施機關是“省級、設區的市級、縣級、鄉鎮政府（由農業農村部門或者農村經營管理部門承辦）”。2022年6月，省政府印發《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（魯政發〔2022〕10號），明確要求，落實行政許可事項清單管理，承接國家確定的行政許可事項。2023年《國務院辦公廳關于公布＜法律、行政法規、國務院決定設定的行政許可事項清單（2023年版）＞的通知》（國辦發〔2023〕5號）、《山東省人民政府辦公廳關于公布＜山東省行政許可事項清單（2023年版）＞的通知》（魯政辦發〔2023〕4號）文件又重申了此規定。

2022年12月，山東省農業農村廳印發《山東省工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權資格審查、項目審核和風險防范管理辦法》（魯農法字〔2022〕30號）為有序引導工商資本下鄉，進一步加強農村土地經營權流轉管理服務，切實保護廣大農戶合法權益完善了制度支撐，為有序實施行政許可事項，強化對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的監管和風險防范，市農業農村局起草了《招遠市工商企業等社會資本流轉土地經營權分級資格審查、項目審核和風險防范制度實施細則》經征求意見、部門會簽、合法性審查、公平競爭審查等程序，報市政府同意后，以市政府辦公室文件印發。

二、主要內容

《招遠市工商企業等社會資本流轉土地經營權分級資格審查、項目審核和風險防范制度實施細則》共7章37條，主要包括七方面內容：

（一）總則。主要闡明了制定《實施細則》的目的、依據、管轄對象與管轄范圍。明確資格審查、項目審核和風險防范工作堅持依法依規、便民便企、農地農用、護權護利四個原則。明確市、鎮街兩級在資格審查、項目審核和風險防范方面的工作職責。

（二）規范管理。明確工商企業等社會資本流轉土地經營權的經營主體資格準入、流轉備案。農村土地經營權流轉，是指在承包方與發包方承包關系保持不變的前提下，承包方依然在一定的期限內將土地經營權部分或者全部交由工商企業等社會資本自主開產生產經營的行為。流轉期限不得超過20年并不得超過二輪承包剩余期限。

（三）資格審查和項目審核。對申請材料和審查審核程序作了進一步細化，明確審查審核主要包括資格審查、項目審核兩方面內容。規定了工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權實行分級審查審核制度，根據流轉面積、流轉區域情況，分別在市、鎮街兩級審查審核，同時對申請材料、審查審核程序作出了明確規定。

申請審查審核應當提供土地經營權流轉意向協議書、營業執照及法定代表人（負責人）身份證明或自然人身份證明、土地經營權流轉明細清單及平面圖、農業經營能力或資質證明、守信承諾書、農業經營項目規劃（實施方案等項目建設材料）等申請材料。涉及未承包到戶集體土地的，還應附集體經濟組織成員的村民會議或村民代表大會紀要。工商企業等社會資本對所提供資料的真實性、準確性負責。

審查審核應當按照以下程序進行：受讓主體與承包方（或者村集體經濟組織）進行協商并簽訂流轉意向協議書；按照分級審查審核規定，受讓主體向鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門或者縣級以上地方人民政府農業農村主管部門提交流轉土地經營權審查審核申請材料。鄉（鎮）人民政府依法組織相關職能部門、農村集體經濟組織代表、農民代表、專家等就土地用途、受讓主體農業經營能力或資質、以及經營項目是否符合糧食生產等產業發展規劃等進行審查審核，并于受理之日起20個工作日內作出審查審核意見。

對工商企業等社會資本大規模、長時間，以及整村（組）流轉、涉及農戶群體較大的土地經營權流轉行為，要進行重點審查審核和監督檢查，及時查處糾正違法違規行為。

（四）風險防范。建立風險防范制度，明確鎮街在風險方面的工作職責。強調要切實保障農地農用，在流轉中尊重農民意愿，對農戶流轉土地經營權可能遇到的風險進行有效管控。建立土地經營權流轉退出、違規懲戒機制。

承包方和受讓方在農村產權交易市場公開開展土地流轉交易業務。除承包方將土地交由他人代耕不超過一年的其他土地流轉業務外，其余土地流轉業務均應在市農村產權交易中心（鎮街產權交易分中心）組織指導下簽訂規范的農村土地流轉合同后進行交易。

建立土地經營權流轉風險保障金制度，鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務，最大限度保障承包方權益。

指導簽訂規范流轉合同。鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當向達成流轉意向的雙方提供統一文本格式的流轉合同，并指導簽訂。

（五）監督管理。明確市鎮街應當加強對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權工作的領導，健全工作機制，確保職責落實到位。

（六）糾紛調處。明確土地經營權流轉糾紛調處實行屬地管理。縣級設立土地承包仲裁委員會，鎮街設立土地承包調解委員會開展土地承包糾紛調處工作。

（七）附則。明確鎮街可以結合實際制定審查審核的具體流程。規定了《實施細則》的施行時間。

招遠市農業農村局

2023年5月23日